El ministro de Economía, José Salardi, ha hecho referencia a la necesidad de volver a crecer a tasas del 5 o 6% (algo imprescindible si queremos reducir la pobreza y aumentar la calidad de los servicios públicos) y, correctamente, ha conectado ello a la necesidad de hacer un “shock regulatorio”. Ya el anterior ministro, José Arista, había propuesto algo similar (ver aquí).

Lamentablemente, creo que en ambos casos la “ambición desregulatoria” se limita a facilitar la inversión privada en infraestructura o a “destrabar” algunos “sectores clave” (a través de las denominadas mesas ejecutivas). El ministro Salardi da un poco más de detalle en esta entrevista con El Comercio, en la que reconoce que “ya se nos fue la mano en sobrerregular como Estado”. Ese reconocimiento es importante, pero lamentablemente es largamente insuficiente.

Condiciones para una reforma desregulatoria

El Perú necesita, entonces, un verdadero “shock DESregulatorio” (no “regulatorio”, creo que los términos son importantes). Pero para ello deben cumplirse dos condiciones. En primer lugar, tiene que haber un momento de verdadero reconocimiento de nuestra situación, a todo nivel. Un “despertar”. No me refiero con esto a un diagnóstico técnico ni a la invocación de algunos cuantos especialistas y/o liberales, sino a que la importancia de liberar la economía para promover realmente la inversión privada (grande, mediana y pequeña) sea internalizada por la clase política, la población, los intelectuales, la prensa, etc. Hoy, aunque desde el Estado se hable de la necesidad de promover la inversión privada, no hay un real “sentido de urgencia” al respecto, pues al mismo tiempo se siguen aprobando leyes y reglamentos que la restringen (ver, por ejemplo, este editorial de Jaime Dupuy de Comex).

En segundo lugar, es necesario que haya un verdadero liderazgo y una verdadera voluntad política de llevar a cabo estas reformas. Muchas de las normas que es necesario derogar tienen soporte político; cuentan con el respaldo de actores concretos que hoy en día se benefician de ellas (porque les generan ingresos o los protegen de la competencia) y que se van a oponer a su derogación o simplificación. Pensemos, por ejemplo, en cómo los químicos farmacéuticos lograron exitosamente que el Congreso derogara un decreto legislativo que simplificaba el otorgamiento de registros sanitarios para los cosméticos, que en el Perú están regulados como si fueran medicinas. Y el Colegio Químico Farmacéutico del Perú agradeció y felicitó públicamente a sus colegas Rosa María Bartra y Héctor Becerril que eran, además de congresistas… sí, químicos farmacéuticos.

Hoy, no tenemos ni en el Congreso ni en el Ejecutivo nadie con el capital político para llevar a cabo reformas que tienen un costo político.

¿Cómo deberíamos implementar una reforma?

Si, de forma muy optimista, asumiéramos que estas condiciones pueden darse en el Perú, ¿cómo tendría que ser este shock desregulatorio? Creo que debería tener tres principales características:

En primer lugar, una reforma debería ser ambiciosa en cuanto a su alcance. No debemos quedarnos en la mera simplificación de procedimientos. Siempre es bueno, por supuesto, reducir costos a través de la digitalización, reducción de requisitos o de la estandarización o unificación de procedimientos. Pero eso es totalmente insuficiente para nuestra economía. Necesitamos reducir las obligaciones de fondo que hemos creado para nuestras empresas y ciudadanos. Hay demasiadas normas que cumplir. Según un informe de Gaceta Jurídica de 2010, por ejemplo:

En el Perú cada media hora se crea una norma. No hay duda de que en materia de dispositivos legales hemos sido productivos en esta última década (2001-2010), durante la cual el Estado ha llegado a sumar 200,000 normas más al sistema legislativo, a razón de un promedio anual de 20,000 dispositivos. Durante la década de los noventa el promedio fue de 12,000 normas. Suponiendo que el diario oficial El Peruano edite un solo ejemplar, en los diez años que concluyen habría empleado más de 51 kilómetros de papel para publicar estas normas, es decir, una longitud mayor al recorrido de la maratón de Nueva York o un equivalente a 50 vueltas al Estadio Nacional. (El énfasis es agregado).

Es importante precisar que la promulgación de nuevas normas no ha venido implicando la derogación de antiguas normas (es decir, no se trata sólo de la nueva Ley del Impuesto a la Renta reemplazando a la antigua, se está regulando cada vez más actividades y de manera más intrusiva). Según el mismo informe, de las 43,163 normas emitidas en el quinquenio 2006-2010, solo 1,446 fueron expresamente derogadas. Es importante precisar aquí que estoy hablando sólo de la cantidad de las leyes, no de su calidad. Es más complicado tener evidencia de esto último, pero creo además que también tenemos muchas malas leyes: contradictorias entre sí, confusas, ambiguas, innecesarias.

En este contexto, algo positivo es que el Perú ha aprobado ya un marco legal para implementar una “mejora regulatoria”. Esto implica realizar un análisis de impacto regulatorio (AIR) en todas las normas que se promulgan, para saber si cumplen con un criterio de costo-beneficio (pueden encontrar una buena descripción general aquí). Pero el AIR, siendo útil, es, una vez más, insuficiente si queremos mejorar nuestra situación actual. El AIR es una buena “dieta de mantenimiento”, puede servir (siempre y cuando sea utilizado rigurosamente y tenga respaldo político, una premisa que sería generoso asumir hoy en día para el Perú) para mantenernos en un nivel “razonable” de regulación. Pero no va a ser la solución en un contexto en el que tenemos un excesivo “sobrepeso regulatorio”.

Así como algunas empresas hacen un “presupuesto cero” para evitar la inercia de gasto; tenemos que hacer un “presupuesto normativo cero” y repensar totalmente nuestro marco legal. Toda norma que genere más costos que beneficios debería ser derogada. Además, no debemos quedarnos en meras desregulaciones y simplificaciones sectoriales (éstas tienen efectos concentrados en determinados actores y, por ende, pueden tener cierto nivel de apoyo político) sino que deberíamos analizar a todo nivel lo que se puede desregular, incluyendo normas de aplicación general (léase, el Código Civil, las normas laborales, tributarias, de protección al consumidor, protección de datos personales, etc.). No es que tengamos que derogar solamente normas “populistas”, ostensiblemente malas, sino que también es necesario derogar (total o parcialmente) muchas normas que han sido promovidas con “criterios técnicos” o recomendadas por multilaterales; normas que se supone nos permiten estar “actualizados” con estándares de países desarrollados, pero que no responden a nuestra realidad o, incluso peor, tienen efectos negativos incluso en esos países.

En cuanto al análisis de fondo de las normas, es imperativo evaluar las normas en función a sus efectos, no a sus objetivos declarados. Hay muchas normas que tienen objetivos con los que todos podemos estar de acuerdos: “proteger la privacidad”, “incrementar la seguridad”, “mejorar la calidad de la educación”. Sin embargo, al discutirse la aprobación de dichas normas no se discute: ¿a qué costo se implementará la norma?, ¿qué autoridad la aplicará?, ¿cuánta discrecionalidad tendrá dicha autoridad?, ¿es una norma fácil de aplicar?, ¿sus objetivos son medibles? Parafraseando un término que suele usarse respecto de los sistemas políticos, las “regulaciones realmente existentes” no suelen parecerse a lo que esperamos de ellos. Usualmente caemos en lo que Harold Demsetz denominó la “falacia del nirvana”: comparar un estatus actual imperfecto versus una propuesta ideal, como si esta fuera a funcionar de manera perfecta.

En segundo lugar, creo que la forma es tan importante como el fondo. No soy partidario de la “motosierra”, al estilo Milei, precisamente por sus formas. Por las mismas razones, no me gusta tampoco el estilo de Elon Musk y su “Department of Governmental Efficiency”  (DOGE).

Si bien comparto la ambición ambición y sentido de urgencia de Milei y Musk (donde aparentemente el equipo de Milei ha estudiado mejor qué desregular) en lo que respecta a la magnitud y a los tiempos de la desregulación —hay demasiada regulación que “cortar” y es necesario hacerlo ahora—, prefiero un instrumento más preciso. Digamos, una katana como la que sostiene el maestro Hayek, o, incluso, un bisturí. En muchos casos es necesario desregular completamente, pero en otros casos es razonable una regulación parcial sustantiva o incluso mantener la regulación apuntando simplemente a una reducción de los costos de cumplimiento.

Considero que es vital que las reformas sean bien diagnosticadas, discutidas y diseñadas. La parte de la discusión (publicación de diagnósticos, borradores de proyectos de ley, opiniones de actores relevantes, audiencias públicas, etc.) es fundamental, ya que es importante que las reformas realizadas tengan legitimidad, para que sean sostenibles en el tiempo; es decir, para que no sean revertidas al primer cambio de gobierno o ante la presión mediática luego de cualquier hecho de los que típicamente generan “regulación anecdótica”. Esta discusión es además importante porque no basta que algunos tecnócratas o expertos estén informados acerca de los impactos reales de las normas. Si la posición “tecnocrática” no es difundida y aceptada, cualquier político, funcionario o juez estará tentado a adoptar la salida fácil (regular siempre es mejor que “no hacer nada” para “solucionar un problema”).

Alguno observará, y con bastante razón, que un proceso de reforma como el descrito toma demasiado tiempo, y yo mismo resalto aquí la necesidad de tener “sentido de urgencia”. Creo, sin embargo, que es posible ir comenzando con varias reformas que ya están diagnosticadas y bien pensadas, que “se caen de maduras” (la regulación laboral, por ejemplo). Estas pueden implementarse relativamente rápido y pueden constituir incluso “quick-wins” (victorias rápidas) para el gobierno, en aquellos casos en los que las reformas puedan tener un impacto tangible de corto plazo. Estos quick-wins pueden generar incluso más legitimidad y apoyo político para estas reformas. Las desregulaciones del gobierno de Javier Milei en Argentina, por ejemplo, han contribuido a reducir los precios de diversos bienes (más allá de las formas con las que podemos no comulgar a menudo, como indico líneas arriba).

En tercer lugar, es importante que la reforma se haga no “de arriba hacia abajo” (top-down) sino de “abajo hacia arriba” (bottom-up). Una reforma regulatoria debe tener, por supuesto, un estudio de gabinete y el apoyo de expertos nacionales e internacionales; pero es importantísimo que se apoye con estudios de campo y los aportes de los empresarios-ciudadanos que son los principales afectados por la sobrerregulación. Un buen ejemplo de este tipo de trabajo es lo que hacía el Instituto Libertad y Democracia (donde yo trabajé muchos años, así que no soy imparcial): sus reportes incluían mediciones de los tiempos reales de los trámites y el costo de cumplimiento de las normas; más allá de los plazos y requisitos exigibles según el texto de las normas (ver un ejemplo aquí). En otros términos, incluso si en el papel los ciudadanos-empresarios tenemos derechos y libertades que nos permiten realizar actividades económicas libremente, en la práctica la regulación o la tramitología los hacen inaccesibles. Eso tiene que cambiar y debe ser parte clave de cualquier esfuerzo desregulatorio.

Entonces, ¿la economía queda totalmente desregulada? ¿No necesitamos Estado?

No, esa no es la idea. Incluso si lográramos llevar a cabo un gran shock desregulatorio, seguiríamos teniendo bastantes leyes. No sólo regulando actividades económicas, sino facilitándolas.

En algunos casos es necesario mejorar la regulación existente e incluso, en algunos casos tener “más Estado” o un Estado más fuerte y eficiente. Hay funciones básicas del Estado que ni el más liberal discute tienen que cumplir, pero que actualmente no cumple (o cumple muy mal). El Estado tiene que producir buenas leyes, proveer seguridad, proteger la propiedad y hacer cumplir los contratos, proveer bienes públicos, salud, educación básica, entre otros.

Otra precisión importante: la derogación de estas normas no implica necesariamente que el “bien jurídico protegido” no sea valioso o no merezca protección. La derogación de la norma no implica que eliminemos toda política de Estado relativa a dicho bien o valor protegido. Eso porque muchas veces existen ya otras normas que protegen los mismos bienes, o porque incluso en la ausencia de regulación específica, la competencia y ciertas normas generales son suficientes.

Algunas propuestas concretas

Sin ánimo de que esta sea una propuesta cerrada ni final, listo líneas abajo algunas normas que podrían ser derogadas parcial o totalmente. En algunos casos, escribiré un post específico justificando con mayor amplitud por qué considero que la norma debe ser eliminada o recortada y cuál debería ser el alcance de las reformas.

1. Regulación laboral: somos una de las economías con la regulación laboral más rígida. Tenemos que pasar de proteger los puestos de trabajo (con la “estabilidad laboral absoluta”) a proteger a las personas (un modelo de “flexi-seguridad”, si quieren). Somos además bastante “generosos” con los derechos y los días de vacaciones, algo que suena bien pero que es poco-realista dada nuestra productividad. Y a esta regulación hay que sumarle el hecho de que los jueces suelen ser bastante proteccionistas con los empleados.

No estoy necesariamente a favor de una completa desregulación de las relaciones laborales, pero debería darse mucho más espacio a la negociación. Las políticas públicas deberían centrarse en la protección social y en promoción de la productividad. En este artículo de Apoyo pueden encontrar un esbozo del tipo de reformas que se necesita en el ámbito laboral.

2. Legislación tributaria: nuestra legislación tributaria es demasiado complicada y bastante “pro-administración”. Pueden encontrar una muestra de estos excesos y abusos en estos artículos de Fernando Cáceres y Klever Espinoza, aquí y aquí.

3. Ley de protección de datos personales: este es el típico ejemplo de un rubro que está regulado con la finalidad de acercarnos a supuestas “mejores prácticas” internacionales, en la que nuestra regulación se ha extendido para imitar al Reglamento General de Protección de Datos europeo (GDPR por sus siglas en inglés). Sin embargo, esta ha sido una norma que ha tenido claramente un efecto negativo. Mario Draghi, ex Presidente del Banco Central Europeo y ex primer Ministro de Italia, ofrece el GDPR precisamente como un ejemplo de regulación que ha retrasado el crecimiento de firmas tecnológicas europeas, señalando incluso que sólo esta norma ha tenido el efecto de reducir las ganancias de las pequeñas firmas europeas en hasta 12%.

4. Regulación y fiscalización de licencias de funcionamiento y seguridad de establecimientos: este es un tema complicado. La ocurrencia periódica de desgracias hace que mucha gente, con la mejor intención, abogue por la necesidad de más normas y “más control”. Pero aquí es importante aclarar algo: la existencia de más estándares, normas y trámites no se traduce necesariamente en un control real. No porque tengamos una renovación del Certificado de Inspección Técnica de Seguridad en Edificaciones (ITSE) cada dos años vamos a tener más control. Las empresas pueden prepararse para las inspecciones programadas (con arreglos superficiales) o pueden incluso no solicitarlas y operar en la informalidad. Lo que se necesita es una fiscalización más proactiva (aleatoria, inopinada) de la seguridad. La renovación del documento no es más que un trámite, que no tiene un beneficio real en términos de mayor seguridad, y que incluso muchas veces se aplica de forma irracional o abusiva.

Yo propondría migrar a un régimen de licencias automáticas o, incluso, que no existan “licencias de funcionamiento” para la gran mayoría de actividades; y que más bien para ciertas actividades que pueden generar externalidades o construcciones de gran aforo sí se apruebe una licencia previa.

5. Normas de colegiatura obligatoria o “licenciamiento profesional”: en un momento en el que seguimos aprobando la colegiatura obligatoria para nuevas profesiones y hay proyectos de ley para crear más colegios profesionales, creo que deberíamos ir en el sentido contrario. ¿Por qué? Porque los colegios profesionales no suelen incrementar la calidad de los servicios y más bien restringen la competencia, elevando los precios en perjuicio de los consumidores. Les recomiendo mucho escuchar este episodio de Freakonomics en el que se explica que el licenciamiento profesional incrementa hasta en 10% el precio de los servicios regulados y que restringe el número de proveedores entre un 17 y 27%. En el podcast se discute el libro “The Licensing Racket” (“La Estafa del Licenciamiento”) de la profesora Rebecca Allensworth.

6. Telecomunicaciones: he defendido en otro lugar la necesidad de desregular las telecomunicaciones. ¿Por qué? Porque las premisas que inicialmente justificaron su regulación (léase: la existencia de monopolios naturales) ya no se cumplen. Estamos ante mercados competitivos, con una tendencia a la baja de precios (no necesariamente los precios nominales, sí los precios reales por megabyte) y al incremento de la oferta. Es un mercado, además, en el que los nuevos entrantes le quitan cuota de mercado a los actores tradicionales.

7. Registros sanitarios de medicinas y cosméticos: como detallé en algún post anterior, las reglas para aprobar nuevos medicamentos son realmente kafkianas. La aprobación de nuevos medicamentos y su inclusión en las listas para compras estatales (lo cual es muy grave si tenemos en cuenta que el Estado provee el 80% de la salud en nuestro país) pueden durar meses y hasta años. Lo cual implica que la gente se muere (literalmente) porque no accede a tiempo a los medicamentos que necesita. Se han hecho avances en los últimos tiempos en lo que se refiere a los “mecanismos diferenciados de acceso”, pero es necesaria una reforma profunda en un sector que además pareciera estar capturada por los intereses de los gremios de médicos y químicos farmacéuticos (recordemos lo contado líneas arriba respecto del Colegio Químico Farmacéutico.

8. Moratoria de transgénicos/etiquetado de transgénicos: El Perú tiene desde 2011 una de las normas más irracionales y anti-ciencia que puedo recordar. Desde esa fecha, el Perú tiene una prohibición absoluta de cultivar semillas genéticamente modificadas, pese a que la ciencia es clara: los transgénicos son seguros. No sólo eso, sino que la moratoria inicial que se aprobó en 2011 tenía como supuesto objetivo iniciar un estudio más profundo de los riesgos existentes y establecer una línea de base de nuestra biodiversidad. Sin embargo, luego de 10 años de vigencia, extendieron 15 años más, habiendo avanzado poco o nada en esos estudios y línea de base. Hay ya un correcto proyecto de Ley para derogar esta moratoria, pero no sé qué tanto apoyo político tenga.

Por otro lado, el Código de Consumo obliga innecesariamente a que los productos que tengan insumos genéticamente modificados lo indiquen en sus etiquetas. Esta obligación, que además estuvo pendiente de reglamentar por años, generó que se multe a empresas por “no cumplir con el etiquetado”.  

9. Educación Universitaria: La Ley Universitaria, aunque popular, bastante mala e innecesaria, que no se ha traducido en una mejora real de la calidad, sino en meros incrementos en la producción de ciertos productos educativos que supuestamente coadyuvan a una mejor calidad: más profesores con máster, más artículos publicados. El problema es que muchos de estos grados y publicaciones son fraudulentos o de mala calidad, y no se traducen en un incremento de la calidad.

Al mismo tiempo, la Ley ha burocratizado mucho la labor de los profesores y facultades, teniendo que dedicar estos muchos recursos a procedimientos e informes y menos a la educación. La propia SUNEDU, además, establece requisitos innecesarios (¿por qué un título profesional requiere una traducción certificada?) y cobra tasas realmente inverosímiles por registrar títulos obtenidos en el extranjero, habiendo recientemente triplicado su precio (¡!).

Déjenme sus comentarios o escríbanme si tienen algunas ideas adicionales sobre sectores que están sobre regulados o regulados innecesariamente. Cuanto antes comencemos, mejor.