Indecopi, veterinarias municipales y public choice*

Acerca de la polémica surgida hace algunas semanas por el supuesto cierre o imposición de multa de Indecopi a una veterinaria municipal, creo que el comunicado de Indecopi es bastante claro. El operar una veterinaria municipal podría —énfasis en el “podría”, ya que el asunto está todavía en investigación— ser una violación al principio de subsidiariedad. No se trata, entonces, de impedir que “se cobren precios más bajos que los privados”, sino de hacer cumplir un principio consagrado constitucionalmente, que tiene además una poderosa razón de ser[1].

Indecopi veterinarias

Imagen: http://feis.utero.pe/2017/09/21/alucinante-denuncian-que-indecopi-quiere-cerrar-una-veterinaria-municipal-por-cobrar-mas-barato-que-las-privadas/

Quería aprovechar esta polémica, sin embargo, para analizar la actuación de las municipalidades desde la perspectiva de la “teoría de la elección pública” (public choice). La “teoría de la elección pública”, analiza los sistemas políticos y las normas legales (principalmente las constitucionales) que los regulan desde una perspectiva económica. La teoría parte de la premisa de que los políticos, funcionarios públicos y votantes actúan en el contexto político del mismo modo en el que los agentes económicos actúan en el mercado, buscando maximizar su beneficio (que, en este caso, no es necesariamente monetario, sino que se expresa en términos de mayor poder o presupuesto o de la posibilidad de mantener su cargo). Esto, claro, suena a perogrullada. Basta ver cómo actúan los políticos peruanos para reconocer que actúan generalmente para “la tribuna”. El tema es que el análisis político tradicional omite esto al diseñar las “reglas de juego”[2].

La teoría de la elección pública reconoce también el hecho de que los sistemas políticos son mecanismos de toma de decisiones en los que a menudo los beneficios son concentrados y los costos son difusos. Ello determina que las políticas públicas aprobadas no siempre sean las que maximizan el bienestar social. Esta idea puede explicarse mejor con un ejemplo: imaginemos que el Congreso está debatiendo el aprobar un subsidio a la industria del azúcar o un arancel que eleve el precio del azúcar importada. Los productores de azúcar tendrán mucho interés en este debate, pues cualquiera de esos beneficios podría incrementar sus ganancias significativamente (o salvarlos de la quiebra, si están en dificultades). Miles de millones de soles estarían en juego. Además, para los productores (unos pocos) organizarse es relativamente sencillo. En línea con ello, invertirán ingentes recursos en estudios, campañas y otros métodos para influenciar a los congresistas. Los consumidores, por su parte, se verían afectados por un aumento de precio en el azúcar, pero ello afectará marginalmente su presupuesto (digamos, en nuestro ejemplo, que el kilo sube un sol). Quizás, si sumamos a todos los consumidores, las medidas proteccionistas aprobadas tendrán más costos que beneficios; pero individualmente no serán tan dañinas para cada consumidor. Los consumidores, además, encontrarán más costoso organizarse para proteger sus intereses. Esto determina que el costo político para los congresistas no sean tan grande. Nadie dejará de votar por un congresista por aprobar un arancel; pero los azucareros sí les darán su voto y hasta financiarán sus campañas.

Creo que la teoría de la elección pública puede ayudarnos a apreciar el problema de las veterinarias municipales con una mayor perspectiva; y a darnos cuenta de un fenómeno acaso más importante: tengo la impresión de que las Municipalidades han pasado de proveer principalmente bienes públicos a proveer cada vez más bienes privados[3]. No tengo evidencia cualitativa de esto. Es una hipótesis. No sé si, quizás con otra combinación de bienes, esto siempre ha sido así (ahí está el caso del “vaso de leche”, por ejemplo). Pero observo que proliferan cada vez más casas del adulto mayor, clases de inglés y computación, guarderías y shows infantiles, wi-fi en los parques, entre otros. Estos son bienes que el sector privado podría proveer, son cosas que los ciudadanos podrían adquirir perfectamente en el sector privado[4].

De ser cierta esta premisa, deberíamos analizar si esta alteración en el “combo” de bienes públicos y privados influye en los patrones de votación y permite que los alcaldes capturen el favor de determinados bolsones de la población. Es posible, por supuesto, que los alcaldes provean estos bienes con las mejores intenciones e incluso con arreglo a Ley. Pero si les extraña por qué alcaldes investigados por corrupción son reelegidos, investiguen por qué sus votantes los quieren.

Dudo que la explicación sea tan sencilla como “a los votantes no les interesa la corrupción”. Es decir, creo que a algunos no les interesa y/o deciden convivir con ella, pero también creo que otros factores entran en juego. Los votantes ponen en la balanza el combo de bienes públicos y privados que los alcaldes les prometen. Sería interesantísimo investigar si los alcaldes reelectos tienen “bolsones de votantes” que los votan porque reciben determinados bienes gracias a ellos. Tal como en el ejemplo del azúcar, todos estamos molestos, estamos peor, si el alcalde no arregla las pistas; pero esa molestia es sólo una pequeña parte de nuestro bienestar total. Si, por otro lado, un alcalde regala una cocina o un carrito sanguchero a un votante, puede que le cambie la vida.

No sé qué tan relevante puede ser este fenómeno. De una búsqueda online no he encontrado estudios sobre el gasto municipal que analicen este balance; pero creo que sería interesante hacer ese trabajo. Lo que sí determinan algunos estudios es que el gasto municipal es bastante ineficiente (lo cual desde ya es suficiente para levantar algunas alarmas). ¿Qué tanto se ha alterado el balance entre bienes públicos y privados provistos por gobiernos locales? ¿Cómo se ha afectado la provisión de bienes públicos (pistas, veredas, limpieza, seguridad, etc.) por la provisión de estos servicios? ¿Ha afectado los patrones de votación o las tasas de reelección?

En cualquier caso, quizá no sea tan mala idea tener algunos “candados institucionales” como el principio de subsidiariedad, aunque en algunos casos no nos guste el resultado concreto.

* Como saben, soy miembro de la Comisión de Defensa de la Libre Competencia del INDECOPI, que no es la Comisión a cargo de revisar los casos referidos a la violación del principio de subsidiariedad (ese sería un caso de competencia desleal). De todas maneras, dada mi relación con el INDECOPI, aclaro que las ideas aquí expuestas no vinculan en modo alguno a dicha institución ni a su Comisión de Defensa de la Libre Competencia; y que dichas entidades no tienen influencia alguna en mi opinión sobre el tema.
[1] Para profundizar sobre el caso y su análisis legal recomiendo este post de Crossby Buleje: https://www.crosbby-buleje.com/single-post/2017/09/26/%C2%BFIndecopi-contra-los-animales-A-prop%C3%B3sito-del-caso-contra-la-veterinaria-de-Ventanilla. En este mismo blog he escrito antes sobre la estructura de incentivos que determina que, por lo general, las empresas estatales sean menos eficientes que las privadas: https://mariozuniga.org/2016/02/25/otra-vez-la-embarro-petro-peru-son-las-empresas-estatales-per-se-ineficientes/. Esta ineficiencia, que en el pasado nos ha costado una significativa pérdida de recursos públicos es una razón de ser para ser escépticos en torno al “Estado empresario”.
[2] Ver: RAMSEYER, Mark. Decisiones Públicas. En: POSNER, Eric (Compilador). Law & Economics. El análisis Económico del Derecho y la Escuela de Chicago. Lecturas en honor de Ronald Coase. Lima. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, 2002. pp. 162-174.
[3] Hago referencia aquí a los conceptos económicos de “bien público” y “bien privado”. Bienes públicos son aquellos que tienen dos características: i) su consumo es “no rival”, es decir, que su consumo por parte de una persona no reduce la posibilidad de que otros lo consuman; y, ii) alto costo de exclusión, es decir, es muy costoso o difícil excluir del goce del servicio a quien no paga por él. Ver: COOTER, Robert y Thomas ULEN. Derecho y Economía. México: Fondo de Cultura Económica, 1998. p. 64. Estas dos características determinan que normalmente no sea rentable proveer este tipo de bienes a través del sistema de mercado (dado el problema del “free riding”), lo cual justifica su provisión a través del Estado; pero es importante precisar que la sola presencia de estas dos características no debería determinar que un determinado bien deba ser público en todos los casos; ya que los privados pueden encontrar formas de proveerlo de manera rentable y, por ende, un nivel razonable de provisión del bien en cuestión.
Los sistemas jurídicos usualmente definen qué reglas se aplican a los bienes públicos (“de dominio público” o “de uso público”), aunque normalmente no tienen reglas para determinar cuándo un bien debe ser público. Ello obedece muchas veces a criterios políticos o difusos conceptos de “interés nacional”. El análisis económico debería informar reglas que, al más alto nivel normativo, definan cuándo un bien se considera público, con la finalidad de otorgar mayor predictibilidad a los agentes económicos.
[4] Esto no excluye, claro está, que el Estado pueda proveerlos de manera subsidiaria en aquellos nichos de mercado a los que no llega el sector privado o que pueda subsidiarse su provisión a las poblaciones más vulnerables.

Acerca de Mario Zúñiga

Mario Zúñiga Palomino (Lima, Perú, 1978). Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. LLM, The George Washington University Law School. Vicepresidente de Contribuyentes por Respeto. Profesor de Análisis Económico del Derecho en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (2013-2014) y en la Pontificia Universidad Católica del Perú (2012). Estoy en Twitter como @MZunigaP.
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