Algo más sobre la Ley Universitaria: regular o no regular, ese NO es el dilema

Hace algunas semanas publicamos un post sobre la Ley Universitaria, en el que tratábamos de centrar un poco la discusión. Nada bueno puede salir del debate si se plantea una falsa dicotomía entre regular o no regular. Esa no es la discusión. La discusión debe plantearse en términos de cuáles son los problemas y fallas de mercado que tenemos que solucionar; para luego crear soluciones a la medida de esos problemas y fallas de mercado.

 

Nadie se quiere “tumbar” la Ley Universitaria. Bueno, no toda. (Fuente: https://vimeo.com/33566576).

El ministro Jaime Saavedra —cuya capacidad y buenas intenciones para mejorar la educación de nuestro país no discuto—, sin embargo, defiende la referida Ley y las reformas que su ministerio lleva cabo precisamente utilizando esa falsa dicotomía. En un artículo titulado “Ni club de rectores ni fe ciega en el mercado” (¿vieron? Ya desde el título acusa a cualquiera que critique la Ley de “tener fe ciega” en el mercado) Saavedra da varias justificaciones para regular la educación universitaria. En primer lugar, señala que deben rendir cuentas porque:

“…manejan recursos financieros de todos los peruanos. Las públicas reciben dinero público, y las privadas reciben un subsidio implícito a través de un tratamiento tributario muy favorable. Solo esto justifica una supervisión del uso adecuado de estos recursos en beneficio de la educación y la investigación”.

Hasta donde habla de las universidades públicas, todo bien. El hecho de que sean financiadas con nuestros impuestos justifica supervisar cómo invierten su (nuestro) dinero las universidades públicas y establecer ciertas reglas para ello. Ahora, en el caso de las universidades privadas, el Ministro hace una “trampita”. Como bien apunta Oscar Súmar, el Estado no pueda justificar su intervención en el subsidio que él mismo creo.

Continúa Saavedra:

“…la universidad no brinda un servicio cualquiera. Tiene la inmensa responsabilidad de formar profesionales y ciudadanos, y debe ser el centro de la innovación, del debate político y social, de la creación de conocimiento y de la generación de respuestas a los retos de desarrollo. Como tal, es uno de los pilares fundamentales sobre los que se forma la sociedad peruana”.

En este punto, cabe preguntarnos: ¿el hecho de que un bien o servicio sea importante justifica regularlo? Nadie discute la importancia de la educación, pero por más importante que sea un bien, si es producido en abundancia y por diversos actores (es decir, si hay competencia), no es necesario regularlo.

Sospecho que el Ministro Saavedra, como “economista ortodoxo” que es, sabe eso; por eso es que trata de introducir un argumento de fallas de mercado:

“… la educación universitaria es un mercado complejo con múltiples imperfecciones y, al igual que muchos mercados de servicios, requiere de una regulación eficaz que permita que todos reciban los beneficios del mercado, no solo algunos proveedores a costa de los estudiantes” (énfasis nuestro).

Luego añade:

Tampoco es razonable apostar por una completa desregulación, confiando en que las fuerzas del libre mercado por sí solas pueden generar los incentivos adecuados a todos los actores. Esa es una fe ingenua y desinformada. Soy un economista ortodoxo, pero que entiende la necesidad de regular mercados altamente imperfectos y en los que se provee un servicio con impactos que alcanzan la esencia misma de la sociedad” (énfasis nuestro).

¿“Múltiples imperfecciones”? ¿Es realmente este un mercado “altamente imperfecto? ¿Cuáles son? Como ya habíamos señalado, es cierto que en el mercado de educación, y en particular el de educación superior, hay fallas de mercado. Existen, en primer lugar, asimetrías de información que impiden a los alumnos (o a sus padres) tener todos los elementos adecuados para evaluar la calidad del producto[1]. La pregunta es: ¿cómo se solucionan esas asimetrías? La solución tiene que venir por el lado de la información. Quizás sea justificable imponer algunas condiciones mínimas de calidad (para que el error no haga daño en el corto plazo); pero si el Estado provee o obliga a proveer cierto tipo de información (ránkings de calidad, por ejemplo), debe permitir que las universidades compitan dentro de cierto margen. En otras palabras, la regulación debe servir para facilitar la competencia, no debe buscar reemplazarla.

También puede argumentarse que existen bienes públicos[2] y externalidades (positivas)[3] que causarían que la inversión realizada en educación sea sub-óptima (es decir, en menor cantidad o calidad a la requerida). La respuesta a este tipo de fallas de mercado normalmente viene por la inversión pública en la actividad que se quiere promover, vía subsidios a la inversión a la demanda o a la oferta, o a la provisión directa del servicio por parte del Estado. Esto último, la prestación directa del servicio, es la forma más fuerte que tiene el Estado de intervenir en un mercado; y es lo que se da en el mercado de la educación.

Es aquí donde corresponde entonces subrayar la falsa dicotomía planteada por el Ministro: ¿quién apuesta por la total desregulación? Más allá de la declaración altisonante de algún político que quiere “tumbarse” la Ley o la SUNEDU; ninguno de los críticos serios de la Ley ha planteado una total desregulación. Nadie ha planteado, tampoco que se cierren las universidades públicas.

Creo que lo ideal sería que el Congreso debata con calma (mejor después de las elecciones, quizás) una seria reforma a la Ley Universitaria. No creo que sea necesario “tumbarse” a la SUNEDU, o derogar toda la Ley; pero sí tienen que desmontarse una gran cantidad de obligaciones contenidas en la Ley que no guardan relación con las fallas de mercado que se quiere corregir: requisitos para los profesores, modelos de gobierno “asambleístas” que no necesariamente apuntan a mejorar la calidad, exigencias de investigación que pueden terminar siendo vacías; exigencias de infraestructura que podrían terminar siendo barreras de ingreso al mercado, entre otras. Las Universidades acá también deben jugar (mejor) su partido. Si no les gusta la Ley Universitaria, propongan reformas alternativas en vez de buscar normas que sólo protejan sus puestos.

Por supuesto que el Ministro Saavedra es un político, y está haciendo lo que le corresponde. Fajarse por su reforma. Y eso está bien (aunque sería ideal que lo hagan antes de aprobarse la norma. Tal como pasó con el ministro Segura y la “Ley Pulpín”, están defendiendo la norma después de aprobarla).

Pero los que discutimos la reforma sin un interés de parte podemos y debemos ser más rigurosos. Si no realizamos una identificación precisa (quirúrgica diría) entre fallas de mercado y herramientas regulatorias, corremos en el riesgo de “hacer algo por hacer algo”, crear remedios peores que la enfermedad y distorsionar aun más mercados que ya funcionan mal. Ese es un lujo que no podemos darnos.

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[1] Esto a su vez permite que se presente una falla cognitiva conocida como “racionalidad limitada” o “bounded rationality”, consistente en el hecho de que los agentes económicos adoptan decisiones sólo parcialmente racionales, ya que nuestra racionalidad está limitada por la cantidad de información que poseemos y por nuestra capacidad de procesarla. Esta falla cognitiva, estudiada por economistas conductuales como el Nobel de Economía Daniel Kahneman, también debe ser atacada principalmente con más y mejor información para el consumidor; no necesariamente con el establecimiento de condiciones de calidad de un producto o servicio. Además, esta falta de información perfecta también es aliviada por mecanismos de mercado: el proceso prueba error, la existencia de agentes sofisticados que obligan a los proveedores a cambiar las prácticas que pueden perjudicar al consumidor, agentes proveedores de información, entre otros.

[2] La actividad produce beneficios de los que no es posible excluir a quienes no pagan por el servicio. En el caso de la educación, la sociedad. Existiría entonces, un problema de “free riding” .

[3] Los beneficios sociales de la actividad son menores a los beneficios privados. No es rentable invertir si el inversionista no va a ser capaz de recuperar dichos beneficios.

Acerca de Mario Zúñiga

Mario Zúñiga Palomino (Lima, Perú, 1978). Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. LLM, The George Washington University Law School. Vicepresidente de Contribuyentes por Respeto. Profesor de Análisis Económico del Derecho en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (2013-2014) y en la Pontificia Universidad Católica del Perú (2012). Estoy en Twitter como @MZunigaP.
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